ANALISI GIURIDICA E TECNICA

di Avv. Annamaria Palumbo

Il principio di precauzione si sviluppa dapprima nel contesto della politica dell’ambiente per poi affermarsi esplicitamente nel corso della Conferenza delle Nazioni Unite su ambiente e sviluppo di Rio de Jeneiro nel 1992 (Principio 15 della Dichiarazione).

Da allora il principio è stato adottato in varie convenzioni internazionali le quali riprendono pedissequamente la definizione del principio di precauzione adottata a Rio.

Ai sensi del Principio 15, per proteggere l’ambiente gli Stati devono applicare diffusamente misure precauzionali in relazione alle loro capacità pur in mancanza di un’assoluta certezza scientifica sugli effetti negativi di un dato fenomeno.

Pertanto, le autorità pubbliche, pur in presenza di incertezze scientifiche, sono tenute all’adozione di misure appropriate al fine di prevenire i rischi potenziali per l’ambiente, facendo così prevalere esigenze connesse alla protezione di interessi ambientali rispetto a quelli economici.

La mera potenzialità o possibilità del danno diventa così il criterio di differenziazione tra il principio di precauzione ed il principio di prevenzione che trova il suo fondamento in una situazione di certezza del danno.

Il principio di precauzione costituisce quindi un rafforzamento della prevenzione nella stessa ottica di tutela anticipatoria.

Il principio in questione postula, in via preventiva, l’identificazione di potenziali rischi, la valutazione scientifica rigorosa e completa sulla base di tutti i dati scientifici esistenti e l’assenza di una certezza scientifica che permetta di escludere ragionevolmente il verificarsi dei rischi identificati.

Sul piano applicativo, il principio prevede l’adozione di misure (provvisorie in attesa di un più adeguato grado di conoscenza scientifica) che siano proporzionali al livello di protezione scelto ed individuato a seguito di un’analisi, anche economica, dei vantaggi e degli oneri conseguenti.

L’individuazione del margine di rischio che si è disposti a tollerare è rimessa alla scelta politica.

Ciò spiega come in certi casi si sia avuta un’applicazione del principio eccessivamente rigorosa (come ad esempio nella vicenda relativa all’inquinamento elettromagnetico) ed in altri del tutto insufficiente (come è accaduto in relazione al traffico veicolare).

In ambito europeo, la Commissione, nella Comunicazione del 2000, chiarisce gli elementi costitutivi ed i criteri applicativi del principio di precauzione precisando anche che l’accertamento del rischio richiede dati scientifici affidabili ed un ragionamento esclusivamente logico.

Tuttavia le misure adottate sulla base del principio di precauzione non devono ritenersi immutabili nel tempo ma vanno modificate proprio in funzione dell’evoluzione delle conoscenze scientifiche.

D’altro canto, l’accertamento della possibile esistenza di un rischio sul piano scientifico non giustifica l’adozione di qualsivoglia misura in quanto è comunque prioritario definire il rapporto tra il livello di accettabilità del rischio e gli effetti, in termini di costi-benefici, della misura che si intende adottare.

Le misure, quindi, devono essere proporzionate al rischio considerato accettabile.

Il principio secondo cui una misura precauzionale è giustificata solo in quanto proporzionata è stato ribadito dalla Corte di Giustizia nel caso relativo alle misure contro l’Encefalopatia Spongiforme Bovina (ESB).

Secondo la Corte le misure precauzionali non devono superare i limiti di ciò che è idoneo e necessario a salvaguardare l’obiettivo e, nella scelta tra più misure ugualmente idonee, si deve ricorrere a quella meno restrittiva (caso Eurostock relativo al blocco da parte delle Autorità britanniche di una partita di teste bovine: la misura del blocco non venne considerata sproporzionata rispetto al pericolo dell’eventuale trasmissione dell’ESB).

Anche se spesso si tratta di un’analisi essenzialmente di tipo economico, ciò non toglie che possano essere presi in considerazione anche altri elementi di valutazione, come ad esempio la salute.

Quando sussiste l’incertezza riguardo all’esistenza o alla portata dei rischi per la salute delle persone, le Istituzioni possono adottare misure protettive.

Anche il procedimento normativo può dare attuazione al principio di precauzione mediante l’accesso nell’iter di formazione della norma di una pluralità di valutazioni scientifiche che fondano la scelta politica di accettabilità e gestione del rischio.

Viene così valorizzata la fase istruttoria, pubblica e partecipata, del “giusto procedimento normativo precauzionale” volta all’acquisizione di opinioni (anche minoritarie) della comunità scientifica.

All’esito dell’istruttoria emerge, poi, la discrezionalità dei pubblici poteri nella scelta tra le diverse tesi scientifiche.

Allo stesso tempo la norma precauzionale richiede la predisposizione di meccanismi normativi di adeguamento e revisione sulla base dei dati scientifici sopravvenuti.

Occorre ora verificare se tale modello procedimentale si è affermato nel nostro ordinamento interno.

Esempio emblematico è la Legge quadro sulla protezione dall’esposizione ai campi elettromagnetici per l’individuazione e l’adozione dei valori-soglia.

Tale legge demanda la fissazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità ad un decreto interministeriale.

Appare evidente la inidoneità di tale scelta a soddisfare i requisiti procedimentali comunitari: carente è la regolazione della fase istruttoria tecnico-scientifica, manca del tutto la previsione di meccanismi di revisione idonei a scongiurare la precoce obsolescenza della normativa in materia, infine il “modello chiuso”, limitato alla Commissione Parlamentare ed alla Conferenza unificata, stride con la procedura comunitaria aperta e pubblica e di divulgazione dei dati scientifici acquisiti.