ANALIZZIAMO I DECRETI LEGISLATIVI APPROVATI IN VIA PRELIMINARE DAL GOVERNO

di Barbara Fuggiano

Lo scorso venerdì 13 novembre 2015 il Consiglio dei ministri ha approvato in via preliminare i decreti legislativi attuativi della delega di cui all’art. 2 della legge delega 67/2014 (ai più nota per aver introdotto la messa alla prova per adulti). Si tratta di un’approvazione in extremis, poiché la delega sarebbe scaduta il 17 novembre e risultava arenata per le resistenze mostrate dal Nuovo Centrodestra che, ora è lecito dirlo, l’ha spuntata. Infatti, nonostante l’espressa previsione nella legge delega, è scomparsa la depenalizzazione di tre fattispecie molto delicate da un punto di vista squisitamente politico, ossia il reato di clandestinità (art. 10 bis t.u.immigrazione), di mancato rispetto dell’autorizzazione per la coltivazione di piante da cui ricavare sostanze stupefacenti e quello di immissioni rumorose.

Il testo licenziato si muove su più fronti e attende l’esame delle commissioni parlamentari per i rispettivi pareri, in seguito ai quali tornerà al Consiglio dei ministri per l’approvazione definitiva.

La legge delega. L’art. 2 della legge 67/2014 – una delle legge di riforma più importanti almeno dell’ultimo decennio – prevede, oltre alla riforma della disciplina sanzionatoria (come la stessa rubrica esplicita), anche la contestuale introduzione di sanzioni amministrative e civili in luogo di alcuni delitti e contravvenzioni contenuti nel codice penale o in leggi complementari. La tecnica legislativa adottata è, purtroppo, quella degli elenchi: il Parlamento ha proposto una depenalizzazione – per citare diversi commentatori – “a macchia di leopardo” o, meglio, “alla ciaeca”, tanto che neanche i lavori preparatori consentono di comprendere le ragioni della trasformazione di alcuni reati in illeciti amministrativi.

Per fare ordine nel disordine, possiamo distinguere le norme da depenalizzare nei seguenti gruppi: 

1. Reati da trasformare in illeciti amministrativi, ossia:

a) tutti i reati puniti con la sola pena pecuniaria (ammenda o multa), ad eccezione di quelli di particolare disvalore sociale per le materie coinvolte (edilizia e urbanistica; ambiente, territorio e paesaggio; alimenti e bevande; salute e sicurezza nei luoghi di lavoro; sicurezza pubblica; giochi d’azzardo e scommesse; armi ed esplosivi; elezioni e finanziamento ai partiti; proprietà intellettuale ed industriale); 

b) i delitti di cui agli articoli 527 comma 1 (atti osceni), 528 commi 1 e 2 (pubblicazioni e spettacoli osceni) c.p. e le contravvenzioni di cui agli articoli 652 (rifiuto di prestare la propria opera in occasione di un tumulto), 659 (disturbo delle occupazioni o del riposo delle persone), 661 (abuso della credulità popolare), 668 (rappresentazioni teatrali o cinematografiche abusive), 726 (atti contrari alla pubblica decenza, turpiloquio) c.p.;

c) l’omesso versamento delle ritenute previdenziali e assistenziali che non ecceda il limite complessivo di euro 10.000, ferma restando la possibilità di non rispondere del nuovo illecito amministrativo qualora il datore di lavoro provveda al versamento entro tre mesi dalla contestazione o notifica dell’accertamento della violazione;

d) il delitto di ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato di cui all’art. 10 bis d.lgs. 286/1998 (introdotto dalla legge 94/2009), “conservando il rilievo penale alle condotte di violazione dei provvedimenti amministrativi adottati in materia”;

e) alcune contravvenzioni punite alternativamente con l’arresto o l’ammenda, ivi compreso il mancato rispetto dell’autorizzazione per la coltivazione di piante da cui ricavare sostanze stupefacenti di cui all’art. 28 comma 2 d.p.r. 309/1990.

2. Reati da abrogare con contestuale introduzione di una “sanzione pecuniaria civile” proporzionate a diversi indici (gravità della violazione, reiterazione dell’illecito, arricchimento del soggetto responsabile, opera svolta per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze, personalità e condizioni economiche dell’agente) e tassativamente disciplinate (in ordine a: condotte alle quali si applica; importo minimo e massimo; autorità competente per l’irrogazione), fermo il diritto al risarcimento del danno, ossia:

a) i delitti di cui al libro secondo, titolo VII, capo III (falsità in atti), limitatamente alle condotte relative alle scritture private e esclusa la fattispecie di cui all’art. 491 (documenti equiparati agli atti pubblici agli effetti della pena) c.p.;

b) i seguenti delitti previsti dal c.p.: art. 594 (ingiuria), 627 (sottrazione di cose comuni), 631 (usurpazione), 632 (deviazione di acque e modificazione dello stato dei luoghi), 633 primo comma, (invasione di terreni o edifici) se non perseguibili d’ufficio ex art. 639 bis, 635 primo comma (danneggiamento), 647 (appropriazione di cose smarrite).

I due decreti legislativi approvati in via preliminare. Considerata l’assenza di un fil rouge nella variegata depenalizzazione a tappeto contenuta nella legge delega, il Governo ha esplicitato in una nota di accompagnamento all’approvazione preliminare dei decreti di attuazione della delega che “i provvedimenti sostenuti a gran voce da magistratura e avvocatura rispondono agli obiettivi di: avere innanzitutto sanzioni più rapide, incisive ed efficaci, producendo quindi entrate che vengono effettivamente incassate dallo Stato e risparmi per i costi dei tanti procedimenti; decongestionare la giustizia penale da migliaia e migliaia di procedure lunghe, spesso inutili e costose; assicurare una più efficace repressione dei reati socialmente più gravi”.

A ben vedere, quindi, nulla di nuovo all’orizzonte: la depenalizzazione il più variegata possibile in nome di un risparmio di risorse e di deflazione processuale e carceraria. Stavolta, però, si aggiunge anche l’implicito vantaggio di un nuovo gettito finanziario rappresentato, per gran parte, dalla nuova “sanzone pecuniaria civile”.

Per quel che concerne le cornici edittali delle nuove sanzioni amministrative, esse andranno da un minimo di 5.000 euro a un massimo di 15.000 euro per le contravvenzioni punite con l’arresto fino a sei mesi, da 5.000 a 30.000 euro per quelle punite con l’arresto fino ad un anno, da 10.000 a 50.000 per i delitti e le contravvenzioni puniti con pena detentiva superiore ad un anno.

Come accennato, i decreti legislativi si discostano dalla legge delega nella parte in cui escludono dalla depenalizzazione (e trasformazione in illecito amministrativo) i reati di immigrazione clandestina (art. 10 bis d.lgs. 286/98), di disturbo delle occupazioni o del riposo delle persone (art. 659 c.p.) e di violazione delle prescrizioni impartite con l’autorizzazione alla coltivazione delle piante da cui si estraggono sostanze stupefacenti (art. 28 d.p.r. 309/90).

La nuova sanzione pecuniaria civile, invece, va da 100 a 8.000 euro per i reati di ingiuria, furto del bene del comproprietario, appropriazione di cose smarrite. Si raddoppia (200 – 16.000 euro) per gli illeciti relativi all’uso di scritture private falsificate o la distruzione di scritture private. L’autorità competente a irrogarla sembra essere lo stesso giudice che condanna al risarcimento del danno in favore della persona offesa.

Sul versante della nuova sanzione civile, rispetto alle prescrizioni della legge delega, sono stati esclusi alcuni reati di occupazione di beni immobili privati ritenuti di offensività elevata (usurpazione di imobili, invasione di terreni o edifici, deviazione di acque e modifica dello stato dei luoghi) poiché, si legge nella nota, “colpiscono condotte oggi in drammatica espansione, quale l’occupazione abusiva di alloggi o case di villeggiatura”.

Le criticità della depenalizzazione cieca. I decreti legislativi approvati in via preliminare si discostano notevolmente dalle prescrizioni della legge delega in ordine alla depenalizzazione di alcuni reati. Come già detto, alcune scelte hanno radici fortemente politiche (annidatesi nei dissensi del Ncd, che rischiavano di far scadere la delega) mentre altre attengono alle critiche mosse dai primi commentatori in relazione ad alcuni reati che, seppur di dubbia carica offensiva, rivestono un certo rilievo penale e sono molto diffusi nella prassi (si pensi al disturbo del riposo delle persone e alla deviazione di acque e modifica dello stato dei luoghi).

Ciò che desta maggiori perplessità, tuttavia, è la scelta legislativa di una sanzione inedita, di contenuto patrimoniale e natura civilistica. Nulla ha a che vedere con il risarcimento del danno perché verrà incassata dallo Stato e si aggiunge all’indennizzo riconosciuto alla persona offesa. Si tratta di una vera e propria soluzione mediana tra il risarcimento del danno per illecito civile (con funzione risarcitoria, per tradizione) e la sanzione pecuniaria di natura penale (con funzione tipicamente punitiva). Ricorda, infatti, i c.d. punitive damages (danni punitivi) degli ordinamenti di Common Law, in virtù dei quali, in caso di responsabilità extracontrattuale, al danneggiato è riconosciuto un risarcimento ulteriore rispetto a quello necessario per compensare il danno subito e ripristinare la situazione presente anteriormente rispetto all’evento dannoso verificatosi. Tuttavia, i danni punitivi sono liquidati alla vittima, data le finalità di punire l’agente, fungere da deterrente per ulteriori eventuali trasgressori nonché compensare e premiare la vittima; le nuove sanzioni, invece, sono liquidate allo Stato (da qui la natura pubblicistica), in un’ottica squisitamente deterrente (si legge nella nota: “si ritiene che la certezza di una sanzione pecuniaria civile di carattere economico e del risarcimento del danno abbia più forza di prevenzione e di tutela della persona offesa riguardo a tali illeciti rispetti ad un eventuale, ma molto spesso non effettivo, processo penale“).

La giurisprudenza di legittimità ha da tempo stabilito che i danni punitivi sono in contrasto con l’ordine pubblico interno e con l’ordinamento giuridico nazionale. Sarà interessante vedere in che termini verrà accolta la nuova sanzione.